TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-969/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 969 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6693
Asunto: conflicto de jurisdicción entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca
Magistrada ponente: Lina Marcela Escobar Martínez
Bogotá, D.C., dos (02) de julio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política[1], profiere el presente auto con fundamento en las siguientes
I. ANTECEDENTES
1. Síntesis de la causa judicial. El 14 de noviembre de 2024, el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) presentó una demanda ejecutiva contra Danna Caroline Barba Rodríguez para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré 30382097[2]. El IDEAR señaló que la demandada le solicitó un crédito por $23.706.433, que fue instrumentado en el referido título valor, y que incumplió el pago de las cuotas acordadas.
2. Manifestación de competencia en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. El expediente fue repartido al al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, que declaró su falta de jurisdicción en el Auto del 6 de diciembre de 2024[3]. Argumentó que la controversia se relacionaba con la ejecución de un contrato suscrito por una entidad pública que no era del sector financiero. Fundamentó su decisión en los artículos 104.6 y 155.7 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y en los autos 554 y 618 de 2024 de la Corte Constitucional.
3. Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca recibió el expediente y requirió al IDEAR para que informara si el pagaré 30382097 se derivaba de algún negocio jurídico o contrato[4]. El IDEAR contestó el 3 de marzo de 2025 que aquel título valor existía de forma independiente y no había surgido en virtud de un contrato suscrito entre las partes[5]. En consecuencia, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca propuso un conflicto negativo de jurisdicción el 21 de abril de 2025[6]. Argumentó que el título valor aportado para la ejecución no hace parte del listado taxativo aplicable a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que el IDEAR es un instituto de fomento y desarrollo de las entidades territoriales (INFIS) sujeto a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y que la controversia se relaciona con el giro ordinario de sus negocios. Invocó los artículos 104.6, 105.1 y 297.3 del CPACA, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012, el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, el Decreto 117 de 2013 y el Auto 1077 de 2023 de la Corte Constitucional.
4. Trámite en la Corte Constitucional. El expediente CJU-6693 fue remitido a esta Corporación el 12 de mayo de 2025[7] y fue repartido al despacho sustanciador el 16 de junio siguiente.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
2. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
6. En el presente caso se cumplen los tres presupuestos determinados por la Sala Plena para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones[9]:
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Presupuesto |
Análisis |
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Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]. |
Se cumple. El conflicto se presenta entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, en representación de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca, perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. |
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Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se presente la controversia[11]. |
Se cumple. El conflicto versa sobre la demanda ejecutiva presentada por el IDEAR contra Danna Caroline Barba Rodríguez para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré 30382097. |
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Normativo: es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[12]. |
Se cumple. Ambas autoridades expresaron razonablemente los fundamentos jurídicos en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (ver fj. 2 y 3 supra). |
Tabla única. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones
3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas ejecutivas singulares promovidas por institutos de fomento y desarrollo territorial. Ampliación de la regla de decisión del Auto 554 de 2023.
7. En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional conoció un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo con ocasión de una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por un instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero del Casanare) contra una persona natural. La demanda buscaba el cobro de una suma de dinero derivada de un contrato de ganado en participación que se encontraba respaldada por un pagaré.
8. La Corporación señaló los criterios fundamentales para determinar la competencia en este tipo de controversias. Confirmó que el artículo 104.6 del CPACA otorga competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Sin embargo, la jurisdicción ordinaria civil asume competencia cuando se trata de entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios, conforme al numeral 1 del artículo 105 del CPACA.
9. Bajo ese entendimiento, en el caso analizado, la Corte determinó que el instituto de fomento y desarrollo territorial demandante no constituía una entidad pública de carácter financiero ni se encontraba bajo vigilancia de la Superintendencia Financiera. Por el contrario, identificó que se trataba de una empresa comercial y de gestión económica, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, que no figuraba en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera. Dado que la demandante pretendía ejecutar un contrato estatal celebrado por una entidad pública que no cumplía los requisitos para configurar la excepción del artículo 105.1 del CPACA, la Sala Plena asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
10. En el Auto 1209 de 2024, en el marco de una controversia de naturaleza similar, este Tribunal estableció como regla de decisión que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Esta regla se fundamentó en el criterio jurisprudencial que establece que, ante la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo.
11. El anterior razonamiento se sustentó con base en los autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 553 de 2022. En concreto, en el Auto 1209 de 2024 se indició que: ( ) en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo.
12. Posteriormente, mediante el Auto 2014 de 2024, esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por otro instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero Empresarial de Yopal) contra dos personas naturales beneficiarias de su línea de crédito.
13. La decisión reafirmó la regla jurisprudencial según la cual los contratos en los que participa una entidad pública adquieren naturaleza estatal conforme al criterio orgánico, independientemente del régimen jurídico específico bajo el cual se celebren. Esta categorización encontró sustento en el precedente de los autos 403 de 2021y 554 de 2023. En consecuencia, la Corte concluyó que, pese a que el contrato de mutuo se rige por el derecho privado y, por ello puede no constar por escrito, mantiene su naturaleza de contrato estatal por la participación de una entidad pública.
14. Recientemente, en el Auto 780 de 2025, la Corte Constitucional aplicó la regla de decisión establecida en el Auto 554 de 2023 para resolver el conflicto jurisdiccional originado en una demanda ejecutiva interpuesta por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra personas naturales que adquirieron un crédito educativo respaldado por un pagaré. La Corporación estableció que la entidad demandante no reunía los requisitos para configurar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. En ese orden, asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo al reiterar que esta jurisdicción es competente para conocer demandas ejecutivas derivadas de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera.
15. A partir de todo lo anterior, la Sala encuentra que en los casos de demandas ejecutivas promovidas por institutos de fomento y desarrollo territorial la jurisprudencia de esta Corporación ha analizado, en la gran mayoría de los casos, el criterio orgánico de la entidad demandante para asignar competencia con base en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Lo anterior, por cuanto la discusión del asunto de fondo puede involucrar o posiblemente involucra obligaciones entre las partes derivadas de una relación contractual previa, la cual, respalda el título valor que se pretende ejecutar.
16. Con todo, la Sala reconoce que la regla de decisión del Auto 554 de 2023, reiterada recientemente en el Auto 780 de 2025, solo contempla aquellos casos en los que se tenga certeza sobre la celebración de un contrato entre el particular demandado y la entidad pública no financiera ni vigilada por la Superintendencia Financiera. Sin embargo, y debido a la naturaleza de las actividades que desempeñan los institutos de fomento y desarrollo territorial, hay casos donde no se cuenta con la certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo, situación que, en todo caso, deberá ser determinada por el juez competente al momento de resolver el litigio.
17. Así las cosas, y debido a que en los casos donde no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, pero la parte demandante es una entidad estatal de carácter no financiero, la controversia en últimas involucra un acto o contrato suscrito por una entidad pública, el cual, debe ser objeto de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los términos del inciso primero del artículo 104 del CPACA. En consecuencia, es necesario ampliar la regla de decisión del Auto 544 de 2023 en los siguientes términos:
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA
4. Naturaleza jurídica del Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR)[13]
18. El IDEAR es un establecimiento público departamental con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creada mediante la Ordenanza No. 13 de 1998 y reorganizada por el Decreto Ordenanzal No. 229 de 2004. El IDEAR es parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) y está regulado por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1221 de 1986. Su principal objetivo es impulsar el desarrollo económico y social en los ámbitos local, municipal, departamental y regional, a través de actividades financieras y la gestión de programas y proyectos de inversión estatal en sectores económicos y sociales[14].
19. Aunque el IDEAR realiza actividades que podrían considerarse como financieras, debe precisarse que no es una entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera: (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada[15] y (ii) el IDEAR no figura en el listado oficial de entidades vigiladas, publicado por la Superintendencia Financiera[16]. Por lo tanto, se trata de una entidad pública a la que no le es aplicable la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA.
5. Examen del caso concreto
(i) El IDEAR es una entidad de naturaleza pública que no tiene naturaleza de entidad financiera y no se encuentra bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera, por ende, no es aplicable la excepción del artículo 105.1 del CPACA. En este sentido, no se cumple con el criterio orgánico del artículo en mención para asignar competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.
(ii) La obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el marco del proceso ejecutivo se encuentra contenida en el pagaré 30382097, y sin perjuicio de que el IDEAR, dando respuesta a un requerimiento realizado por el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca (fj.3 supra), indicó que el mencionado título valor existía de forma independiente y no había surgido en virtud de un contrato suscrito entre las partes, no se puede perder de vista que, de acuerdo con el Manual de Contratación del IDEAR[17], las relaciones contractuales se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
(iii) En consecuencia, la Sala observa que el pagaré que se pretende ejecutar puede derivar de una relación contractual entre las partes, pues en los documentos anexos a la demanda se indica que éste fue suscrito en virtud de una línea de crédito educativa tomada por la demandada. Así, se tiene incertidumbre si existió un contrato estatal que dio origen al mencionado título valor. En este sentido, deberá darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
21. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca es el competente para conocer la demanda objeto de estudio, y ordenará remitirle el expediente CJU-6693 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
6. Regla de decisión. Ampliación de la Regla de Decisión del Auto 554 de 2023
22. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca, y DECLARAR que corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca conocer la demanda ejecutiva presentada por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra Danna Caroline Barba Rodríguez para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré 30382097.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6693 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Arauca para lo de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[2] Expediente digital, archivo 007ED_Expediente_02EscritoDemandapdfpdf.
[3] Expediente digital, archivo 009ED_Expediente_04AutoRechazaFaltaJupdf.
[4] Expediente digital, archivo 012Autorequiere_AUTO_202500018_Requiereinpdf.
[5] Expediente digital, archivo 014_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTALINEADECpdf.
[6] Expediente digital, archivo 019Autoqueordena_AUTOORDEN_202500018IDEARpdfpdf.
[7] Expediente digital, archivo 021Envioexpedient_Envioexp_15RemitoExppdfpdf.
[8] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019.
[10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[12] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Se toma en cuenta el análisis realizado en el expediente CJU-6556.
[14] Asamblea Departamental de Arauca, Decreto Ordenanzal No. 723 de 2017, Artículo 4 y subsiguientes.
[15] Asamblea Departamental de Arauca, Ordenanza 13 de 1998, Decretos Ordenanzales 229 de 2004 y 723 de 2017.
[16] Superintendencia Financiera, Reporte entidades vigiladas a corte del 20 de junio de 2025:
[17] https://idear.gov.co/wp-content/uploads/2024/09/M-GJ-02-MANUAL-DE-CONTRATACION.pdf